袁奇峰：自然资源视角下的空间规划体系改革
2018年3月《深化党和国家机构改革方案》提请十三届全国人大一次会议审议并获得通过，其中新组建的自然资源部受命肩负起“建立空间规划体系并监督实施”的责任：
1. “中央-地方”关系中的规划
在行政和财政分权改革的背景下，通过转移支付，国务院和省级政府成为协调全国和省域空间可持续发展的责任单位；市、县政府则是推动本区域经济社会发展的基本行政和财政单元。
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国家部委的管控
经过近四十年大发展，围绕资源开发与保护的“中央-地方”博弈关系，逐渐形成了一套习惯做法，并据此完成了若干从部门职责出发的国家立法，使得国务院各部委和省级政府各个部门通过“规划”以及据此展开的依法行政和审批、检查、处分市县地方政府的工作，努力在发展与保护之间取得一定的平衡，试图使得国家在自然资源保护中能有所坚守。
国家发改委的“主体功能区规划”，开始平衡全国和省域国土的开发和保护分区。国土管理部门从“谁来养活中国人”这个命题下发现、辨析和保卫“18亿亩耕地”之类的底线，通过“全国国土规划”设立了一整套用地管理指标制度，并刚性分解到省、市、县。住建部门也将城市规划改为“城乡规划”，试图实现对市、县域城乡协调发展的管控。其他涉及国土空间的规划还有环保、农业、林业、海洋……等部门。
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但是中央政府依靠国家部委在发展狂潮中逐渐摸索和建立起的这套约束机制，却因为“部门立法”而形成了“条条分割”，导致“一个空间多个规划”且彼此冲突的困境。由于政出多门，地方政府在发展中要花大量精力去协调各种规划，神仙打架，地方遭殃！“（1）横向：各类规划数量众多、衔接不够；（2）纵向：部门规划自成体系、不断扩张，缺乏能有效全面统筹国土空间全局的顶层设计；（3）发展规划与空间规划割裂，部门规划话语体系各异，多规难对接；（4）各部门规划在基础数据的采集与统计、用地分类标准及空间管制分区标准等技术方面的差异。”（许景权, 沈迟, 胡天新等, 2017）
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地方规划改革
“条条”和“条块”之间的博弈，要么让地方政府一筹莫展，要么导致地方政府任期追求增长至上。本世纪以来，为加强中央政府权威，国土和住建部门分别依据《土地管理法》和《城乡规划法》开始向地方派出督察员，以约束地方政府的任期增长主义。城市规划本质上是市、县地方政府的事务，建设部和各地建设厅通过规划督察把地方政府用来推动发展的城市总体规划变成了控制市、县地方政府和市场的手段。
地方政府为完成任期经济发展指标，不得不自下而上推动机构和规划改革以自我救济：
部门整合
首先是一些大城市政府率先将国土和城市规划部门合并，譬如武汉、天津、深圳等就以地方主导的“一个规划”应付国家各部委的“多项审批”；而云浮、厦门等则干脆将发改部门的主体功能区规划、国土部门的土地利用规划、住建部门的城市规划与其他各部门的多种规划编制全部合并，进而设立独立的“规划委员会”机构。
深圳市规划和国土资源委员会（海洋局）
多规合一
其次，市、县地方政府开始自下而上推动规划变革，他们极力推动的“三规合一”就是试图解决土地管理过于刚性的问题，为完成任期发展任务而在既定土地规模和指标前提下调整拟发展用地坐标，保障既有用地指标能够支持地方政府的“发展战略”，这本质上是一种事务性的规划协调工作。
这种地方事务性的“三规合一”一旦被中央政府作为地方实践总结出来的改革举措推向全国，就产生了新的问题。过于细化和刚性的省域规划，会使得负责推动发展的市、县政府陷入非常实际的困难。譬如陵水县引进一个大学，只能选址之前规划同时有建设用地规模、指标和坐标的猴岛。其实先行试验区远景还有大量可建设用地规模，目前这个大学的选址却被坐标所困。虽然当年就不应该在猴岛上留建设用地规模，可是现在为什么就不可以让县政府在有用地规模、指标的情况下调一调坐标？目前这个选址结果对猴子和孩子们都不好！
2. “空间规划”必须兼顾
资源的保护、开发与配置
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资源的效率：
最大规模保护，最有效开发
四十年来中央政府“行政和财政分权”的做法给市、县地方政府以积极性，开辟和探索了各种发展路径，有效推动了国家经济的整体繁荣。在“发展是硬道理”的经济建设导向，特别是财政分权的大背景下，更加关注“自然资源开发”。在土地财政的背景下，土地资源的使用更成为各级政府博弈的焦点。
但是大规模的资源开发也耗费了大量矿产、森林、耕地，还对环境保护造成了极大的压力。在经济发展取得巨大成就的今天，整个社会的关注点开始从吃饱肚子转向更加多元的诉求，生态保护和环境问题开始成为重要议题，在价值观层面开始从“发展是硬道理”转向“绿水青山就是金山银山”，国家开始重视“自然资源保护”。
当然生态保护和经济建设之间也必须保持一定的平衡，经济的持续发展必然要投入资源，于是资源开发与保护的平衡就只能靠资源开发利用的效率来解决——即最有效地开发资源，最大规模地保护自然。
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因此，资源开发利用就进入到经济地理的范畴，开发和保护的“区位”就成为核心议题，如何有效地在不同区位进行“资源配置”就产生了“空间规划”的需求。
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自然资源部：
平衡空间资源配置
新设立的国家自然资源部除了原国土资源部的职责，还把国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等整合起来，“主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施。”如此，空间规划就还得在自然资源保护之外加入国家发改委区域生产力布局、住建部城市与区域发展规划的内容。
原来的主体功能区规划有战略高度，但是由于中央没有改变对地方政府的发展绩效考核，只是表达了国家和省级政府对自然资源保护的重视。土地利用总体规划是实施土地管理的工具，和土地普查、土地整治、城乡建设用地增减挂钩制度等其他政策工具一并构成我国的土地用途管制制度；因为保护耕地而有（分配建设用地指标的）权力，但是缺乏理论、规范。城乡规划虽有理论规范（城市规划原理、技术规范），但是（建设用地使用）权力却在一心求发展的地方政府……
显然，要建立一个有效的“空间规划体系”，必须要明确的就是“顶层设计”。首先不能简单沿用原国土资源部一味强调“资源保护”；其次也不能放任地方政府一味强调“资源开发”；然后，还要强化“资源配置”的内容，强调资源使用效率。
3. 构筑统一而又有弹性的
“空间规划体系”
我们习惯说经济发展有三驾马车——投资、消费、出口，其实这只是影响GDP指标的几个直接因素。从本质上看，大国经济发展最重要的三个本质要素是土地、人口与资本。“土地是财富之母”，没有土地的投入就不可以想象经济发展，决定土地投入多少的是劳动生产率以及背后的国家科技实力，而在哪里投入则是“空间规划”必须回答的首要问题。
未来“空间规划”及其体系的建立是否科学，只有一个依据，即必须遵循区域、城乡和学科的发展规律，服务于国家发展战略。
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平衡发展与保护
规划体系要维系市场活力
改革开放四十年来，我国成功从全民所有计划经济向社会主义市场经济转型，新一届中央政府也明确了市场在国家资源配置中的主导地位。
中国40年改革经验说明国家发展不是规划（计划）出来的，而是因为改革而形成了有弹性的制度，激发了各层次、各种利益主体追求发展积极性，是在各种利益博弈中实现的。在财政分权和发展锦标赛的激励下，所有的地方政府都积极投入到经济开发中，全力经营自身领域内的资源、努力招商引资。改革开放以来的经验证明，只有在市场经济条件下，有无数的生产者、服务者和消费者互相博弈，每一个国民都为了生计而奋斗，所谓的经济规律才会发生。正是财政分权和市场化改革这两者的互动，制造了四十年中国发展的“奇迹”。
1993年实施分税制改革以来，中央财政主要依靠地方上缴的工商税收和央企利润，市、县地方政府则为改善财政状况、增加税收，自下而上推动资源开发利用；另一方面，中央政府、省政府负责资源保护的各个部委试图推动可持续发展战略，自上而下地控制资源过度开发。目前这种财政制度，以及围绕资源保护与开发的中央和地方政府之间的博弈，会持续影响到空间规划的编制和中国特色的“空间规划体系”建立的全过程，最终会更加聚焦自然资源的使用效率，并以此作为资源分配和区位配置的依据。
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梯度配置
——自然资源的保护与开发
除非回到计划经济，如果继续依赖地方政府来推动经济发展，资源的投入就势必要听取地方发展的诉求。中央财政的管辖范围是31个省和5个计划单列市（深圳、大连、青岛、厦门和宁波），2016年能够给中央财政带来财政盈余只有六省一市：福建（644亿），深圳（2851亿），江苏（5178亿），浙江（5441亿），北京（6390亿），上海（7748亿），广东（9301亿），合计30373亿元人民币。这些地区是否应该就是资源投入的主导方向呢？是否对中央财政贡献大、经济效率高的地区应该获得更多的资源投入，而享受中央财政转移的地区就应该适度控制呢？
地理和发展梯度的格局
我国区域政策分区示意图
警惕低梯度陷阱
现实中，高梯度地区有落后地区，低梯度地区也有相对发达地区，人为限定按梯度推进，有可能把不同梯度地区发展的区位凝固化。不能忽视了资源、制度等生产要素尤其是瓶颈要素在资源分配和配置中的作用。另外，梯度转移往往是核心区的成熟技术甚至衰退技术或产品向低梯度的扩展, 这种经济技术或产业的梯度转移, 可能会引起低梯度陷阱和落后的增长。那么是否西部地区应该通过承担更多资源保护的责任，以换取更多的财政转移呢？
另一种“梯度”模式
从国土空间尺度上看：
国家层面的自然资源保护、开发与配置必然依据国家战略来确定，而其中跨省域的开发大区（长江三角洲、京津冀、粤港澳）或保护大区（三江源、三北防护林）显然应该是国家空间战略制定的优先方向；省级层面自然应该有上承国家战略，下启市、县战略的省域战略，进而落实自然资源保护、开发与配置规划；而在市、县域层面，也应该有全域性的部署与安排。
——在和市、县地方政府（经营资源、发展经济、收取税金、提供公共产品）、市场资本（开发资源、提供消费产品、上缴税金、赚取利润）、国民（消费资源、参与经济社会政治生态活动、求生计、求人权、求环境权）的互动中，中央政府最好的立场就是坚守自然资源保护的底线，以底线保护避免因为各自追求发展而形成的“合成谬误”。
深圳市基本生态控制线范围图（2005）
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空间规划制度：
双向统筹与刚柔并济
从管理的刚性和弹性来说，空间规划的规划编制过程，应该是一个“自上而下”与“自下而上”双向统筹的过程——国家和省级空间规划不应该是市、县空间规划的拼合，市、县空间规划也不应该是上级空间规划的简单落位。即要实现国家和省级空间规划的“一个战略”，和市、县级空间规划的“一张图”。
新的空间规划体系应该在国家、大区和省级体现出战略性和引导性，即在制定不同的政绩考核标准和财政政策的前提下，明确经济开发区域与生态保护区域等重大战略发区。而据上层次规划通过审批的市、县级空间规划则应该是地方性和控制性的，要在充分发动公众参与的前提下编制规划，通过规划委员会制度让社会参与到规划实施监督中来，约束官员的任期政绩冲动。
因此在国家层面不应该有超出耕地、生态保护线之外的刚性，而应该帮助地方政府建立有利于提高资源使用效率、维护社会公平、保护环境的体制机制；
通过地方人大设立（或者委员由人大遴选），依法（制定地方立法）宣誓履职的规划委员会制度能够依据上级审批的总体规划，约束政府的短期政绩冲动；形成对城市自身可持续发展负责的规划制度。
如果有规划督查，其重点应该是对规划委员会程序和履职的监督，维护其相对独立和监督行政权力的地位。
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自然资源部主管用地指标，只要聪明地把坐标交给市、县政府，而上级政府能够用好城市规划委员会这个制度（当然最好把城市规划委员会设在地方人大以适当加强刚性），这样既可以让规划委员会依据经过审批的总体规划来约束地方政府，又可以对发展中的动态保持一定的弹性。
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空间规划法
另外，在依法行政的当下，在法律和技术规范体系尚未调整的背景下，行政机构调整的过渡期也不能破坏多年来探索形成的行之有效的管理体系。只能先在原法规体系下维持、磨合，通过吸纳主体功能区 “三生空间”平衡理论、城市规划“三大效益”平衡理论以及国土规划用途管制的思想，通过高明的顶层设计、整体流程设计，从原来的系统孕育出新的体系——空间规划法。
国家开发的空间战略、区域规划、城乡规划、村庄规划需要理论支持，人地关系是一个需要持续探索的复杂科学领域，其进展取决于区域科学和人居科学的研究进展。“规划学科是知识体系，是学术累积的结果，不属于任何部门、机构或个人，即便改朝换代，学科还是学科，哪怕换个马甲，其内核犹在；规划行业是运用知识、生产知识的人群，受部门管辖，通过服务社会与政府以谋求自身价值；规划部门是政府管理社会(包括行业)的框架，根据需要随时调整，社会主要矛盾决定机构设置走向。”（石楠，2018）
深圳红树林生态保护区（图片来自网络）
*本文首发于【北京规划建设】杂志2018年第3期，城PLUS经作者授权转载发布，文章代表作者个人观点。
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作者 | 袁奇峰
华南理工大学建筑学院教授、博导
作者简介：
教授级高级城市规划师；中国城市规划学会常务理事；广州市城市规划委员会委员；佛山市城市规划委员会委员；华南理工大学建筑学院教授、博导。擅长于决策、研究型的城市发展战略研究、区域与地区发展策略究、大尺度的城市设计等。
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